Aspetti giurisprudenziali e problematiche normative dell’insidia stradale

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di Antonio Calicchio

In via preliminare, giova evidenziare che, in relazione alla responsabilità della P.A. per danni sofferti dall’utente in dipendenza dell’utilizzazione di beni demaniali e, in specifico, per quelli derivanti da omessa o da insufficiente manutenzione di strade pubbliche (e relative pertinenze), si registrano diversi indirizzi giurisprudenziali, come rilevato dai più recenti pronunciamenti della Suprema Corte di Cassazione.

L’indirizzo predominante – sino a qualche anno fa – era nel senso di ritenere che questa tutela si incentrava soltanto su quella espressa dall’art. 2043 c.c., in quanto la P.A. incontra, nell’esercizio del suo potere discrezionale, anche nella vigilanza e nel controllo dei beni demaniali, limitazioni derivanti dalle norme di legge o di regolamento, nonché dalle norme tecniche e da quelle di comune prudenza e diligenza, e, in particolare, dalla norma primaria e fondamentale del neminem laedere (art. 2043 c.c.); in attuazione della quale essa è obbligata a fare in modo che il bene demaniale non presenti, per l’utente, una situazione di pericolo occulto – ossia non visibile e non prevedibile – che generi il c.d. trabocchetto o insidia stradale. Si dà insidia, dunque, fonte di responsabilità risarcitoria ex art. 2043 c.c. della P.A. per danni riportati dall’utente, ogniqualvolta essa non sia visibile o, almeno, prevedibile.

Un minoritario indirizzo, invece, assoggetta la responsabilità della P.A., quale proprietaria di una strada pubblica, per effetto di danni subiti dall’utente, alla disciplina di cui all’art. 2051 c.c., asserendo che la P.A., custode della strada, allo scopo di esimersi da responsabilità (ai sensi dell’art. 2051 c.c.), è tenuta a dimostrare che il pregiudizio si è verificato per caso fortuito, non ravvisabile come conseguenza della mancanza di prova da parte del danneggiato dell’esistenza dell’insidia, che questi, invece, non deve provare, così come non ha l’onere di dimostrare il comportamento – commissivo od omissivo – del custode, essendo sufficiente che provi l’evento dannoso e il nesso causale con la res. In particolare, dalla proprietà pubblica del Comune sulle strade all’interno dell’abitato (art. 16, lett. B, all. F, l. n. 2248/1865) scaturisce l’obbligo dell’Ente non solo alla manutenzione, come previsto dall’art. 5 R.D. n. 2056/1923, ma anche alla custodia, con conseguente applicazione, nei riguardi dell’Ente medesimo, della presunzione di responsabilità, a norma dell’art. 2051 c.c.

Un indirizzo intermedio postula che l’art. 2051 c.c. – in materia di presunzione di responsabilità per danni causati dalle cose in custodia – è applicabile alla P.A. in riferimento ai beni demaniali, sol che detti beni non siano oggetto di una fruizione generale e diretta da parte dei terzi, ma vengano usati dalla P.A. stessa in situazione tale da rendere possibile un concreto controllo ed una vigilanza atta ad evitare cause di pericolo, ovvero, ancora, allorché si tratti di beni demaniali o patrimoniali, che, a motivo della loro limitata estensione territoriale, permettano una adeguata attività di vigilanza sulle stesse.

Per vero, la Suprema Corte non ha mancato, recentemente, di ribadire il principio che, siccome custode dei beni demaniali è la P.A., essa risponde del nocumento prodotto da tali beni in virtù dell’art. 2051 c.c. Tuttavia, la peculiarità della prefata sentenza è nell’escludere che la responsabilità del custode ex art. 2051 c.c. sia una responsabilità oggettiva, vale a dire “una responsabilità senza colpa”, giacché fondamento della responsabilità è la violazione del dovere di sorveglianza gravante sul custode. Ne discende che il caso fortuito, che esonera da responsabilità, non rappresenta un elemento esterno che incide sul nesso di causalità, dal momento che la dimostrazione del fortuito (prova liberatoria) concerne la prova che il danno si è manifestato in maniera non prevedibile, né superabile con l’adeguata diligenza, e, quindi, è riferibile al profilo della mancanza di colpa da parte del custode, mentre l’estensione del bene demaniale e l’uso diretto della cosa da parte della collettività sono elementi sintomatici per escludere siffatta presunzione di colpa a carico del custode. Pertanto, la citata sentenza, da un lato, situa la responsabilità della P.A. per danni da beni demaniali nel quadro dell’art. 2051 c.c., d’altro lato, riconduce la responsabilità del custode nell’ordine della responsabilità per colpa, nella specie presunta.

La Corte Cost., peraltro,  ha ritenuto non fondata la questione di legittimità degli artt. 2043, 2051 e 1227 c.c., co. 1, sulla base della considerazione che “la notevole estensione del bene e l’uso generale e diretto da parte di terzi costituiscono meri indici dell’impossibilità del concreto esercizio del potere di controllo e di vigilanza sul bene medesimo, la quale potrebbe essere ritenuta, non già in virtù di un puro e semplice riferimento alla natura demaniale del bene, ma solo a seguito di una indagine condotta dal giudice con riferimento al caso singolo, e secondo criteri di normalità”. L’anzidetta Corte, inoltre, si è richiamata al principio di “autoresponsabilità” a carico degli utenti “gravati di un onere di particolare attenzione nell’esercizio dell’uso ordinario, diretto del bene demaniale per salvaguardare, appunto, la propria incolumità”.

    E’ da puntualizzare, al riguardo, che la costante giurisprudenza di legittimità considera che la responsabilità per danni cagionati da cose in custodia, a mente dell’art. 2051 c.c., ha origine: 1) nell’essersi il danno verificato nell’ambito del dinamismo connaturato alla cosa o dallo sviluppo di un agente dannoso nato nella cosa; 2) nell’esistenza di un reale potere fisico di un soggetto sulla cosa, al quale potere fisico è intrinseco il dovere di custodire la cosa stessa, cioè di vigilarla e di mantenerne il controllo, così da impedire che crei danni  a terzi.

A fronte del menzionato tradizionale indirizzo giurisprudenziale, che ravvisava nella norma de qua un’ipotesi di presunzione di colpa, tanto che la fonte della responsabilità sarebbe stata data pur sempre da un fatto imputabile all’uomo (nella specie, il custode), venuto meno ai suoi doveri di controllo e di vigilanza, la maggioranza della dottrina sostiene che la condotta del responsabile è estranea alla fattispecie, facendo giustizia di quei criteri di ragionamento che si limitano ad accertare la colpa del custode parlando di responsabilità oggettiva. La responsabilità per danni procurati da cose in custodia (art. 2051 c.c.) presenta, dunque, carattere oggettivo e, affinché possa configurarsi in concreto, è sufficiente che sussista un rapporto causale tra la res e il danno, essendo irrilevante, in proposito, il comportamento del custode e l’osservanza dell’obbligo di vigilanza, poiché il concetto di custodia non implica un obbligo di custodire analogo a quello prescritto nei confronti del depositario; e la ratio della norma è quella d’imputare la responsabilità a chi si trova nelle condizioni di controllare i rischi immanenti alla cosa, dovendosi qualificarsi custode chi, di fatto, ne controlla le modalità d’uso e di conservazione, e non necessariamente il proprietario.

Da quant’innanzi scaturisce che tale tipologia di responsabilità non è eliminata che dal caso fortuito, elemento attinente non ad un comportamento, bensì ad un evento, e riconducibile non alla cosa, ma ad un fattore ab extra, avente le caratteristiche dell’imprevedibilità e dell’inevitabilità. E la stessa giurisprudenza di merito “ritiene di dover condividere tale orientamento. Solo il ‘fatto della cosa’ è rilevante e non il fatto dell’uomo. La responsabilità si fonda sul mero rapporto di custodia e solo lo stato di fatto e non l’obbligo di custodia può assumere rilievo. Il profilo del comportamento del responsabile è estraneo alla struttura della normativa … Va, quindi, affermata la natura oggettiva della responsabilità per danno da cose in custodia, atteso che il dato lessicale della norma ritiene sufficiente, per l’applicazione della stessa, la sussistenza del rapporto di custodia tra il responsabile e la cosa che ha dato luogo all’evento lesivo. Sempre dalla lettera dell’art. 2051 c.c. emerge che il danno è cagionato non da un comportamento del custode, ma dalla cosa (fait de la chose – art. 1384, co. 1, Code Napoleon), per cui detto comportamento è irrilevante. Responsabile del danno è colui che ha la cosa in custodia … Poiché la responsabilità si fonda non su un comportamento o una attività del custode, ma su una relazione (di custodia) tra questi e la cosa dannosa; poiché il limite della responsabilità risiede nell’intervento di un fattore (caso fortuito) che attiene non ad un comportamento del responsabile (come nelle prove liberatorie degli artt. 2047, 2048, 2050 e 2054 c.c.), ma alle modalità di causazione del danno, devesi ritenere che la rilevanza del fortuito attiene al profilo causale, in quanto suscettibile di una valutazione che consenta di ricondurre all’elemento esterno, anziché alla cosa, il danno verificatosi. Ne deriva che all’attore compete provare l’esistenza del rapporto eziologico tra la cosa e l’evento lesivo; il convenuto per liberarsi dovrà provare l’esistenza di un fattore estraneo alla sua sfera soggettiva, idoneo a interrompere quel nesso causale”.

Così collocata la responsabilità da beni in custodia nella prospettiva della responsabilità oggettiva, è utile stabilire limiti e contenuti della nozione concettuale di “custodia”, costitutiva della responsabilità ex art. 2051 c.c.

In linea con il prevalente orientamento giurisprudenziale e dottrinale, occorre rimarcare che la custodia si sostanzia in un potere di fatto, proprio di una attività posta in essere da un soggetto sull’oggetto, in forza di una detenzione qualificata (e non motivata da mere ragioni di ospitalità e di servizio). E il responsabile del danno è da identificarsi non tanto nel proprietario (come nelle previsioni normative di responsabilità oggettiva degli artt. 2052, 2053 e 2054 c.c., u.c.), quanto, piuttosto, nel custode del bene. E’, quindi, al riguardo, la relazione fattuale – e non semplicemente giuridica – tra soggetto e oggetto a poter legittimare una pronunzia di responsabilità, basata sul “potere di governo della cosa”. Il quale “potere di governo” è costituito da tre elementi principali: quello di controllo, di modificare lo stato di pericolo e di escludere terzi dall’ingerenza sulla cosa nel momento in cui si è realizzato il danno. E dato che la custodia si traduce in un rapporto de facto – e non meramente de iure – tra soggetto e oggetto, ne consegue, allora, che questo potere non può escludersi a priori in ordine alla natura demaniale del bene. Né par dubbio che il custode risponda dei danni cagionati dalla res (non per effetto di un suo contegno poco diligente, ma) in virtù della particolare posizione in cui trovavasi rispetto alla cosa danneggiante, secondo i canoni della responsabilità oggettiva. E, daccapo, qualora il potere di controllo fosse oggettivamente impossibile, non si darebbe custodia e, ancor meno, responsabilità della P.A., ai sensi dell’art. 2051 c.c.

E indici sintomatici della descritta impossibilità di controllo sono la notevole estensione e l’uso generalizzato del bene ad opera degli utenti, sebbene gli stessi vadano accertati, in concreto, caso per caso, dal giudice del merito, non mostrandosi essi univocamente ed in abstracto, relativamente a tutti i tipi di beni demaniali. E’ come dire che laddove tale attività di controllo si atteggi come oggettivamente impossibile, non potrà invocarsi responsabilità alcuna della P.A., ex art. 2051 c.c., residuando, però, se ne ricorrano gli estremi, quella di cui all’art. 2043 c.c.

Figura sintomatica della possibilità del reale e dell’effettivo controllo di una strada del demanio stradale comunale è che essa sia ubicata entro la perimetrazione del centro abitato (art. 41 quinquies, l. n. 1150/42, come modificato da art. 17, l. n. 765/67; art. 9, DPR n. 380/01, art. 4 D. Lgs.vo n. 285/92).

Sulla scorta di quanto dianzi esposto, preme constatare che “la responsabilità ex art. 2051 c.c. per i danni cagionati da cose in custodia, anche in ipotesi di beni demaniali in effettiva custodia della P.A., ha carattere oggettivo, e, perché tale responsabilità possa configurarsi in concreto, è sufficiente che sussista il nesso causale tra la cosa in custodia e il danno arrecato, senza che rilevi, al riguardo, la condotta del custode e l’osservanza, o meno, di un obbligo di vigilanza, per cui tale tipo di responsabilità è esclusa solo dal caso fortuito, fattore che attiene non già ad un comportamento del responsabile, bensì al profilo causale dell’evento, riconducibile non alla cosa, ma ad un elemento esterno, recante i caratteri dell’oggettiva imprevedibilità ed inevitabilità e che può essere costituito anche dal fatto del terzo o dello stesso danneggiante. Ne deriva che la presunzione di responsabilità per danni da cose in custodia, di cui all’art. 2051 c.c., non s’applica agli enti pubblici per danni subiti dagli utenti di beni demaniali ogniqualvolta sul bene demaniale non sia possibile esercitare la custodia, intesa quale potere di fatto sulla stessa. L’estensione del bene demaniale e l’utilizzazione generale e diretta dello stesso da parte di terzi sono solo figure sintomatiche dell’impossibilità della custodia da parte della P.A., mentre elemento sintomatico della possibilità di custodia del bene del demanio stradale comunale è che la strada, dal cui difetto di manutenzione è stato causato un danno, si trovi nel perimetro urbano delimitato dallo stesso Comune, pur dovendo dette circostanze essere sottoposte al vaglio, in concreto, da parte del giudice di merito. Resta inteso che, ove non sia applicabile la disciplina della responsabilità ex art. 2051 c.c., per l’impossibilità, in concreto, dell’effettiva custodia del bene demaniale, l’ente pubblico risponde dei danni da detti beni, subiti dall’utente, secondo la regola generale dettata dall’art. 2043 c.c., che non prevede alcuna limitazione di responsabilità della P.A. per comportamento colposo alle sole ipotesi di insidia o trabocchetto”. E tali principi sono stati ribaditi pure dalla Cassazione.

Importa, a questo punto, richiamare la recente Cassazione, secondo cui le peculiarità del caso concreto, da valutare ai fini dell’applicabilità dell’art. 2051 c.c., vanno esaminate non soltanto, e non tanto, in connessione all’estensione territoriale del bene demaniale in cui è avvenuto il sinistro, quanto in riferimento alla natura e alla tipologia delle cause generatrici del danno: qualora, infatti, si tratti, come nel caso di specie, di cause intrinseche alla struttura ontologica e al modus essendi del bene, così da rivelarsi elementi di rischio conosciuti o conoscibili a priori dal custode, la P.A. – custode – è tenuta a provare l’espletamento, da parte sua, di tutta la normale attività di vigilanza e di manutenzione, esigibile in relazione alla cosa. Diverso sarebbe stato se la situazione di pericolo fosse stata estemporaneamente creata da terzi e si fosse mostrata come non conoscibile, né eliminabile con immediatezza, neppure con la più diligente attività di manutenzione: in tale ipotesi l’ottemperanza della prova liberatoria si trasferisce sul versante della verifica della esigibilità, o meno, di un intervento dell’Ente, nell’effettuazione della custodia, teso a rimuovere la condizione di pericolo, o a segnalarla agli utenti, nello spatium temporis tra l’apparire della situazione di pericolo e l’evento dannoso, sicché possa concludersi che esso sia dipeso da caso fortuito.