La contesa dialettica sulla separazione fra magistratura requirente e giudicante, l’Alta Corte disciplinare e il sistema elettorale per sorteggio dei membri del C.S.M.
di ANTONIO CALICCHIO
UNO dei postulationtologici della democrazia moderna è che, sul terreno culturale, le differenti opinioni godono di riconoscimento e di garanzia, finché vengono perseguite con metodi legali e nell’interesse generale.
Una tradizione di millenni esige che sia la politica il luogo deputato ad interpretare l’interesse generale della comunità. Una trasformazione culturale e strutturale più recente, di immenso impatto sui comportamenti individuali e sociali, focalizza l’attenzione sulle tematiche inerenti alla giustizia e le pone, con grande frequenza, al centro della vita collettiva, con la duplice conseguenza che sovente la politica è costellata di decisioni su questioni giudiziarie e che, con altrettanta frequenza, l’apparato della giustiziaè permeato di decisioni con risvolti, prossimi o remoti, sul corso politico.
Queste premesse, qui euristicamente schematizzate, andrebbero tenute gnoseologicamente presenti ove si intenda riflettere in ordine al quadro dei naturali rapporti tra politica e giustizia che nessuno può fuggire. Va da sé che non si può negare il diritto costituzionale, massimamente come cittadino, di enunciare il proprio pensiero, a fortiori con riguardo all’atmosfera globale del Paese, specie allorché sono materia di dibattito gli atti principali della politica giudiziaria della nazione, sottoposti all’istituto del referendum costituzionale.
D’altro canto, rimane vero che la sintesi relativa all’interesse generale spetta alla politica, ma si può pretendere che si taccia quando l’oggetto della decisione politica è la giustizia, come uno dei poteri dello Stato, secondo la classica tripartizione teorizzata da Montesquieu?
Orbene, tale argomento, dopo aver “sonnecchiato” negli anni scorsi, è tornato nuovamente alla ribalta della discussione pubblica, accentrandosi su tre aspetti determinanti: il Consiglio Superiore della Magistratura, la separazione tra magistratura requirente e giudicante, l’Alta Corte per la funzione disciplinare.
La maggioranza ha voluto modificare taluni segmenti della Costituzione – cioè gli artt. 104 e 105 – nella parte corrispondente all’ordinamento della giustizia, allo scopo di introdurre innovazioni di rilievo.
Tenuto conto di quanto prevede l’art. 138 della Costituzione, si può dare luogo alla modificazione della Carta, sol che essa attenga alla parte afferente ai diritti e ai doveri dei cittadini, oltreché all’ordinamento della Repubblica, non anche a quella concernente i principi fondamentali che compongono i primi dodici articoli.
La c.d. legge di revisione costituzionale è quello strumento che permette la modifica della Costituzione e può essere sottoposta a referendum popolare qualora, entro tre mesi dalla sua pubblicazione, ne facciano richiesta un quinto dei componenti di una Camera, cinquecentomila elettori o cinque Consigli regionali, purché la legge non sia oggetto di approvazione in seconda votazione da ciascuno dei due organi parlamentari a maggioranza dei due terzi dei suoi membri, e non è questo il caso della Riforma della giustizia.
Nel dispiegarsi del suo divenire dal punto di vista storico, la magistratura adempie ad una duplicità di funzione: giudicante e requirente. La prima, è quella che decide i casi concreti, assolve o condanna; la seconda, indaga, introduce i provvedimenti penali e rappresenta l’accusa. I magistrati potevano scegliere a quale dei due rami della magistratura appartenere e cambiare anche diverse volte durante la carriera.
Sinora, costoro, superate le prove concorsuali, possono scegliere di eseguire la funzione “giudicante” (il giudice che decide con sentenza) o quella “requirente” (il pubblico ministero che, nell’ambito dell’ordinamento penalistico, sostiene l’accusa).
Era stabilito che, operata la scelta, essi potessero mutare funzione entro i primi dieci anni di lavoro; prima che fosse dettata la Riforma “Cartabia”, nel 2022, era ammissibile cambiare sino ad un massimo di quattro volte, per l’intera carriera, invece, a seguito di siffatta Riforma, il cambiamento era riconosciuto una volta soltanto.
L’attuale riforma intervienesull’art. 104 della Costituzione, per cui: “La magistratura costituisce un ordine autonomo e indipendente da ogni altro potere” e soggiunge, nella edittazione solenne della nuova formulazione,che la stessa “è composta dai magistrati della carriera giudicante e della carriera requirente”.
Ciò val quanto dire che il magistrato dovrà scegliere direttamente, all’inizio della carriera, in guisa definitiva ed irrevocabile, se esplicare le sue funzioni in qualità di giudice o di pubblico ministero.
Una simile novità, ad avviso dell’Esecutivo, si mostra indispensabile al fine di assicurare autonomia e non sovrapposizione delle due funzioni dell’ordine giurisdizionale.Il primo effetto della separazione delle carriere è che l’impianto del Consiglio Superiore della Magistratura comporteràuna divisione in due organi, uno riservato alla magistratura giudicante e l’altro a quella requirente; ambedue gli organi verranno presieduti dal Presidente della Repubblica. I due C.S.M. tendono ad eliminare l’appartenenza di requirenti e di giudicanti alla medesima “famiglia”.
La funzione disciplinare verrà attribuita, invece, ad un nuovo organo concepito ad hoc, denominato “Alta Corte Disciplinare”; pertanto, i due Consigli Superiori della Magistratura si limitano a interessarsi di assunzioni, di assegnazioni, di trasferimenti, di valutazioni di professionalità e di conferimenti di funzioni. L’Alta Corte è destinata a dissolvere il vincolo fra gli eventuali magistrati incolpati e quelli che li devono sanzionare.
I componenti del Consiglio Superiore della Magistratura, tanto laici, come togati, saranno estratti a sorte, per un terzo da un elenco di avvocati e di docenti, stilato dal Parlamento in seduta comune, e per i rimanenti due terzi da un elenco di magistrati giudicanti e requirenti.
Salvo i due componenti de iure, ossia il Primo Presidente della Suprema Corte di Cassazione, nel C.S.M. della magistratura giudicante, nonché il Procuratore Generale sempre della Cassazione, nel C.S.M. della magistratura requirente.
I componenti designati rimarranno in carica quattro anni e ad essi è fatto divieto di partecipare al sorteggio per la consiliatura successiva. I due vicepresidenti verranno estratti a sorte fra i membri laici dei relativi Consigli.
La Riforma “Nordio” – che desume il nome dal Guardasigilli – istituisce un nuovo organo di rilievo costituzionale che assume talune attività che sinora erano distribuite fra il C.S.M. e la Corte Suprema di Cassazione, relativamente alla giurisdizione disciplinare nei confronti di magistrati ordinari, giudicanti e requirenti.
Trattasi di quindici magistrati che restano in carica quattro anni e non sono rieleggibili. Tre dei quali sono nominati dal Capo dello Stato, tra un elenco di docenti universitari in discipline giuridiche ed avvocati con almeno vent’anni di esercizio. Altri tre sono estratti tra un elenco predisposto dal Parlamento in seduta comune; ulteriori sei vengono estratti tra magistrati giudicanti, mentre gli ultimi tre sono estratti tra quelli requirenti che abbiano almeno vent’anni di esercizio di funzioni giudiziali, sempreché rivestano o abbiano rivestito funzioni di legittimità.
Il polimorfismo di pareri, elaboratiad opera di giuristi e di politici, in merito alla ragion pratica della utilità, della necessità, della opportunità, della appropriatezza e della idoneità della Riforma, esibisce argomentazioni radicalmente divergenti. Da un lato, vi sono coloro i quali assumono che la separazione delle carriere rafforzerà l’autonomia dei magistrati e risponde al principio statuito nell’art. 111 della Costituzione, secondo il quale “ogni processo si svolge nel contraddittorio delle parti, a parità di condizioni, avanti ad un giudice terzo ed imparziale”. D’altro lato, vi sono coloro che ritengono la Riforma superflua, giacché non solo la distinzione fra le due carriere è già esistente, ma, negli ultimi anni, nemmeno l’1% dei pubblici ministeri è trasmigrato al ramo della magistratura giudicante e viceversa.
La separazione delle carriere, comunque, enuclea un concetto assai diverso da quello della separazione delle funzioni. Essa è, invece, imperniata sulla circostanza che, ora, nello stesso C.S.M., i magistrati requirenti votano i giudici, ovverosia quei magistrati che devono essere ed apparire terzi ed imparziali, in dissonanza coi principi elementari del processo accusatorio.
Coloro che si professano a favore della Riformasi premurano di notare l’assenza di pubblici concorsi separati per pubblici ministeri e giudici: conservare un unico concorso, a fronte di questa più rigida separazione dei ruoli, è incongruo, sul piano logico.
Il sorteggio servirebbe a riannodare il C.S.M. alla sua funzione di organo di autogoverno e di garanzia, costituendo un rimedio necessario onde arginare le conseguenze della c.d. degenerazione correntizia, accusata, da decenni, di esercitare una indebita ingerenza circa nomine e carriere.
Se il soggetto imputato sapesse che il suo giudice è, a sua volta, giudicato dal suo accusatore, smarrirebbe la fede e la speranza nella giustizia umana e le riporrebbe esclusivamente in quella divina?
Scriveva Giorgio Del Vecchio: “Conoscere le singole norme non basta se non si pone mente allo spirito che le muove … La particolarità delle leggi rimanda alla universalità del diritto; e il pensiero dell’universale è filosofia. Giurisprudenza e filosofia non possono perciò andare disgiunte … “.
Alla luce, quindi, delle esposte osservazioni, va sottolineato, sul punto, che la ratio, ossia lo spirito, appunto,della Riforma si sostanzia, dunque, non nel restringere il potere dei magistrati, né nel minarne l’indipendenza, come valore irrinunciabile dello Stato democratico di diritto, bensì nel tutelarne maggiormentel’imparzialità entro il contesto processuale.Ratio che – come ha testualmente concluso il Ministro della Giustizia Carlo Nordio, in occasione della inaugurazione dell’Anno Giudiziario, presso la Cassazione, il 30 gennaio 2026 – fiorisce “da una scelta di coerenza giuridica, in linea con la riforma processuale iniziata da Giuliano Vassalli, del 1988, transitata con la modifica dell’art. 111 della Costituzione e ora maturata attraverso un lungo ed articolato esame parlamentare … In perfetta aderenza al dettato costituzionale, approda al giudizio del popolo sovrano … L’attribuzione al legislatore di una intenzione di sottoporre la magistratura al potere esecutivo è null’altro che una grossolana manipolazione divinatoria di una realtà immaginaria. Essa non può nemmeno essere smentita, perché secondo la logica aristotelica non è possibile dare la prova negativa di un evento futuro”. Il diritto giudiziario penale italiano, trasfuso nel nuovo codice, invero, che reca il nome di Vassalli, appunto(mio Maestro alla Sapienza, insieme a Sabino Cassese) – nel sostituire quello antecedente, repressivo, autoritario, inquisitorio e segreto, inserito in una codificazione firmata da Mussolini e dal re Vittorio Emanuele –impostato sul nuovo spirito liberale e garantista, era conformato al paradigma accusatorio anglosassone e mirava ad ampliare le garanzie dell’imputato, situando sullo stesso piano accusa e difesa, al cospetto di un giudice terzo ed imparziale. Anche nel diritto romano, il processo si rivelava di stampo accusatorio, innervato dalla presunzione di innocenza (quisquispraesumitur bonus), dalla oralità e dalla pubblicità.
La discussione intorno all’oggetto dei quesiti referendari adombra un’altra questione di non marginale rilevanza. Oggi, la magistratura non è quel corpo che stava innanzi alla menslegislatorisdel Costituente.
Nel tempo presente, la magistratura – utilizzando una nomenclatura sintetica sì, ma efficace – è un autentico potere dello Stato, similmente agli altri. E come per gli altri poteri, così pure per il giudiziario sussiste il problema della sua legittimazione democratica: non è sufficiente rispondere, come proclamavail succitato Montesquieu, che il giudice o il magistrato altro non è che “la bouche de la loi”.
E’ ben vero che la legittimazione della magistratura non deve essere – necessariamente – identica a quella del governo o del parlamento, ma del pari certo risulta che per la magistratura deve valere il principio indefettibile che vuole in una democrazia costituzionale ciascun potere statuale incastonato in unbilanciato assetto insopprimibile di armonica coalescenza dipesi e di contrappesi.
Donde le ragioni più significative per separare magistratura requirente e giudicante: salvaguardare la preparazione professionale, proteggere sia l’immagine della terzietà del giudice nel processo, sia lo svolgimento in toto del potere giudiziario.
Donde il bisogno di un C.S.M. dotato di una impalcatura istituzionale capace di poter espletare la sua logica funzione di difendere sì l’indipendenza dei giudici, ma anche – elemento non secondario della loro legittimazione in una società moderna – le loro qualità professionali.
Un Consiglio frutto, quasi esclusivo, di competizioni elettoralistiche, è davvero lo strumento più idoneo?
Il fondamento della corretta capacità di intervento della magistratura a favore della legalità risiede nell’autonomia della politica e nella sua attitudine a promuovere norme universali, così come il fondamento della corretta capacità di intervento della politica si individua nell’autonomia della magistratura e nella sua attitudine ad applicare le norme emanate dal parlamento. Questa via maestra non va abbandonata, in un Paese con un maturo senso collettivo della civiltà giuridica. Finché si persevererà nell’unità delle carriere tra magistrati giudicanti e magistrati requirenti (unità che, nell’area del Common Law,è considerata con orrore e derisione: se accusatore e difensore devono sedere alla pari, distanti dal giudice, allora è assurdo che il primo coabiti col terzo); finché non si preverranno, fronteggeranno e contrasteranno i rischi di derive di “politicizzazione” del sistema giudiziario e quelli di anomalie di “giurisdizionalizzazione” della politica, allora sarà impossibile emendare sul serio la giustizia in questo Paese, tanto più che la Riforma era, ed è, una esigenza effettiva e cruciale della nazione, ai fini della ricostituzione della fiducia democratica del cittadino nella missione di amministrazione pubblica della giustizia che comprende la terzietà del giudice e la imparzialità dell’accusa, essendo la giustizia una dimensione costitutiva di un ordinamento democratico, nella sua misura di civiltà.
Il rapporto fra mondo giudiziario e mondo politico non deve sfociare – per modi, aspettative e pretese – in dinamiche di delegittimazione della classe politica da parte della magistratura o di quest’ultima da parte della prima. Ma cosa ne deriverebbe se dette dinamiche, consapevoli o meno, di destabilizzazione della classe politica o della magistratura avessero successo? Non è improprio rammentare che già nella transizione dalla società pre-industriale a quella moderna il mondo dei “giuristi”, soprattutto magistrati, ha compiuto un ruolo notevole, anche affiancando il ceto politico. Però, una democrazia politica, quale quella della nostra epoca, deve ergersi su una linea di equilibrio e di omogeneità tra legittimazione politica e legittimazione giurisdizionale. E se questa linea si disgrega a detrimento dell’uno o dell’altro potere, allora lo sbocco di involuzione oligarchica (di impronta politica o giudiziaria) diviene irresistibile. Se, cioè si verificasse una delegittimazione della politica, allora potrebbe affermarsi un “regime dei giudici” e se, daccapo, si esperisse una delegittimazione della magistratura, allora il potere politico si potrebbe porre al di sopra di quello giudiziario, a scapito di quella montesquieuianaseparazione paritaria dei poteri suaccennata: il vuoto di legittimazione politica sarebbe colmato dai magistrati e il vuoto di legittimazione giudiziaria sarebbe colmato dalla politica. Ciò valeva nell’antica Grecia, e vale adesso.
E allora nasce l’interrogativo: i diversi soggetti, individuali e collettivi, operanti nell’arena istituzionale, si faranno trascinare dalle circostanze o, piuttosto, orienteranno e guideranno essi stessi le circostanze? Interrogativo che nella storia è più frequente di quanto si pensi e il pericolo è che si disperda il senso dell’azione politica complessiva.
E’ chiaro che in ogni riforma è immanente il concorso di più iniziative, interventi, movimenti. Nel caso specifico, non mancano divisioni all’interno della società civile e di quella politica, dal momento che il contenuto dei capitoli riformistici crea dissensi e lacerazioni. Le forze di maggioranza tentano di mantenere ferma la barra della riforma, per portarla fino in fondo, persuasedella bontà di quanto si sta facendo, volendo far emergere un disegno coerente. Certo, una classe politica che non riesca a completare un processo riformatore da essa avviato è condannata a perdere legittimità e credibilità, in tutti i suoi settori. Però, aumentanoinevitabilmente la legittimità e la credibilità di quella classe politica che produce riforme congruenti con l’interesse nazionale, ove preminente su quello di parte.
Concludendo da una prospettiva più vasta, occorre evidenziare che nella cultura greca, la quale si configura come una delle fonti capitali della nostra civiltà, giustizia èdìke, vocabolo che rinviaall’inizio alla sfera giuridica. Ma la filosofia porta alla luce un senso più profondo. Si può dire che l’avvento del pensiero filosofico coincida con quello di tale senso. Dìkeviene a significare la stabilità del sapere e implica quella dell’essere; riguarda ciò che l’uomo può pensare e fare. Secondo – e seguendo – essa, si snoda l’intera storia dell’Occidente. Dìkeè chiamata da Aristotele bebaiotàtearché, il principio più stabile. Questo senso di dìkecompare, per la prima volta, nella più antica testimonianza della filosofia: il frammento di Anassimandro. Eschilo ne esplicita l’effetto decisivo per l’uomo occidentale: la stabilità del sapere e dell’essere è il vero rimedio contro il dolore e la morte.
Però, non ripeteremo mai abbastanza che la giustizia umana si mostra imperfetta e refutabile, tanto che giuristi, teologi e filosofi – fra cui Kant – ne hanno evocato una divina. Tuttavia, è singolare che religione, filosofia e scienza scaturiscano da tre processi ingiusti: la crocifissione di Cristo, la condanna di Socrate e quella di Galileo Galilei, nonostante inflitte mediante procedure legali. Solamente una analisi salda e razionale può vincere o, quantomeno, circoscrivere le antinomie fra morale e diritto, come tentarono di fare, con realismo intessuto di speranza, i Padri costituenti, i quali, in una temperie storica difficile, conciliarono differenti concezioni della vita e del mondo, in quel testo che rappresenta la Lex suprema dello Stato, contemplando, con insuperata sapienza, la possibilità di adeguarlo all’evoluzione sociale e culturale del Paese, dato che unicamente Veritas Domini manet in aeternum.
E in forza della intrepida passione che ogni studioso peculiarmente sente per le proprie discipline, auspico, con sincerità, che pure altri possano percorrere quell’itinerarium da cui poter abbracciare l’orizzonte dell’esperienza filosofica e giuridica: di metodi se ne possono additare, e ne sono stati delineati, numerosi; ma quello della rigorosità di indagine, dell’ampiezza di sguardo e della libertà di spirito, quantunque lungo e non agevole, secondo il mio convincimento, è tuttavia il più sicuro.
